1. Aktor-aktor yang Berperan dalam Proses Kebijakan

Dalam proses kebijakan , menurut Charles O. Jones sedikitnya ada 4 (empat) golongan atau tipe aktor (pelaku) yang terlibat, yakni: golongan rasionalitas, golongan teknisi, golongan inkrementalis, dan golongan reformis. Peran yang dimainkan oleh keempat golongan aktor tersebut dalam proses kebijakan, nilai-nilai, dan tujuan yang mereka kejar serta gaya kerja mereka berbeda satu sama lain. Uraian berikut akan menguraikan bagaimana perilaku masing-masing golongan aktor tersebut dalam proses kebijakan.

  1. Golongan Rasionalis

Ciri-ciri utama dari kebanyakan golongan aktor rasionalis ialah bahwa dalam melakukan pilihan alternatif kebijakan mereka selalu menempuh metode dan langkah-langkah berikut:

  1. Mengidentifikasikan masalah
  2. Merumuskan tujuan dan menyusunnya dalam jenjang tertentu
  3. Mengidentifikasikan semua alternatif kebijakan
  4. Meramalkan atau memprediksi akibat-akibat dari tiap alternatif
  5. Membandingkan akibat-akibat tersebut dengan selalu mengacu pada tujuan
  6. Memilih alternatif terbaik.

Berdasarkan pada ciri-ciri tersebut, maka perilaku golongan aktor rasionalis ini identik dengan peran yang dimainkan oleh para perencana dan analisis kebijakan yang profesional yang amat terlatih dalam mernggunakan metode-metode rasional apabila menghadapi masalah-masalah publik.

Oleh golongan rasionalis ini metode-metode seperti itu kerapkali merupakan nilai-nilai yang amat dipuja-puja, sehingga tidak heran apabila metode-metode itulah yang selalu mereka anjurkan untuk dipergunakan. Dengan metode rasional ini diasumsikan bahwa segala tujuan dapat ditetapkan sebelumnya dan bahwa informasi/data yang serba lengkap dapat disediakan. Oleh sebab itu gaya kerja golongan rasionalis cenderung seperti gaya kerja seorang perencana yang komprehensif, yakni seorang yang berusaha untuk menganalisis semua aspek dari setiap isu yang muncul dan menguji setiap alternatif yang mungkin berikut semua akibat dan dukungannya terhadap tercapainya tujuan yang telah ditetapkan.

  1. Golongan Teknisi

Seorang teknisi pada dasarnya tidak lebih dari rasionalis, sebab ia adalah seorang yang karena bidang keahliannya atau spesialisasinya dilibatkan dalam beberapa tahapan proses kebijakan. Golongan teknisi dalam melaksanakan tugasnya boleh jadi memiliki kebebasan, namun kebebasan ini sebatas pada lingkup pekerjaan dan keahliannya. Biasanya mereka bekerja di proyek-proyek yang membutuhkan keahliannya, namun apa yang harus mereka kerjakan biasanya ditetapkan oleh pihak lain. Peran yang mereka mainkan dalam hubungan ini ialah sebagai seorang spesialis atau ahli yang dibutuhakan tenaganya umtuk menangani tugas-tugas tertentu.  Nilai-nilai yang mereka yakini adalah nilai-nilai yang berkaitan erat dengan latar belakang keahlian profesional mereka, misalnya sebagai insinyur elektro, ahli informatika dan ilmu komputer, ahli fisika, ahli statistika dan lain sebagainya. Tujuan yang ingin dicapai biasanya ditetapkan oleh pihak lain,mungkin oleh salah satu di antara golongan aktor yang telah kita sebutkan di atas, atau boleh jadi gabungan dari golongan-golongan aktor tersebut. Gaya kerja dari golongan teknisi ini agak berlainan jika dibandingkan dengan golongan rasionalis (yang cenderung bersifat komprehensif). Golongan teknisi umumnya menunjukkan rasa antusiasme dan rasa percaya diri yang tinggi apabila mereka diminta untuk bekerja dalam batas-batas pendidikan dan keahliannya, namun cenderung enggan untuk melakukan pertimbangan-pertimbangan yang amat luas melampaui batas-batas keahliannya tersebut.

  1. Golongan Inkrementalis

Golonhan aktor inkrementalis ini dapat kita identikkan dengan para politisi. Para politisi, sebagaimana kita ketahui, cenderung memiliki sikap kritis namun acapkali tidak sabaran terhadap gaya kerja para perencana dan teknisi, walaupun mereka sebenarnya amat tergantung pada apa yang dikerjakan oleh para perencana dan para teknisi. Golongan inkrementalis pada umumnya meragukan bahwa sifat yang komprehensif dan serba rasional itu merupakan sesuatu yang mungkin dalam dunia yang amat penuh dengan ketidaksempurnaan ini. Golongan inkrementalis memandang tahap-tahap perkembangan kebijaksanaaan dan implementasinya sebagai suatu rangkaian proses penyesuaian yang terus menerus terhadap hasil akhir (yang berjangka dekat maupun yang berjangka panjang) dari suatu tindakan. Bagi golongan inkrementalis, informasi dan pengetahuan yang kita miliki tidak akan pernah mencukupi untuk menghasilkan suatu program kebijakan yang lengkap. Oleh sebab itu pada umumnya mereka sudah cukup puas dengan melakukan perubahan-perubahan kecil. Nilai-nilai yang terkait dengan metode pendekatan ini ialah hal-hal yang berhubungan dengan masa lampau atau hal-hal yang berhubungan dengan terpeliharanya status quo, kestabilan dari sistem dan terpeliharanya status quo.

Kebijakan apapun bagi golongan inkrementalis akan cenderung dilihat sebagai suatu perubahan yang terjadi secara sedikit demi sedikit (gradual changes).

Dalam hubunagn ini tujuan kebijakan dianggap sebagai konsekuensi dari adanya tuntutan-tuntutan, baik didorong kebutuhan untuk melakukan sesuatu yang baru atau karena kebutuhan untuk menyesuaikan dengan apa yang sudah dikembangkan dalam teori. Gaya kerja golongan onkrementalis ini dapat dikategorikan sebagai seseorang yang mampu melakukan tawar-menawar atau bargaining yakni dengan secara teratur mendengarkan tuntutan, mengujui sebaerapa jauh intensitas tuntutan tersebut dan menawarkan kompromi.

  1. Golongan Reformis

Seperti halnya golongan inkrementalis, golongan aktor reformis pada dasarnya juga mengakui akan gterbatasnya informasi dan pengetahuan yang dibutuhkan dalam proses kebijakan, sekalipun berbeda dalam cara menarik kesimpulan. Golongan inkrementalis berpendirian bahwa keterbatasan informasi dan pengetahuan itulah yang mendikte gerak dan langkah dalam proses pembuatan kebijakan. Dalam kaitan ini Braybrooke dan Lindblom mengatakan, bahawa hanyalah kebijakan-kebijakan yang sebelumnya telah dikenal, dan yang akibat-akibatnya menimbulkan perubahan kecil pada pa yang sudah ada yang akan dipertimbangkan. Pendekatan seperti ini bagi golongan reformis (yang notabene menghendaki perubahan sosial), dianggap terlampau konservatif.

Golongan reformis ini sepandapat dengan pandangan DavidEaston yang menyebutkan bahwa kita harus menerima sebagai kebenaran akan perlunya mengarahkan diri kita langsung pada persoalan-persoalan yang berlangsung hari ini untuk memperoleh jawaban singkat dan cepat dengan memanfaatkan perangkat analisis serta teori-teori mutakhir yang tersedia, betapapun tidak memadainya perangkat analisis dan teori-teori tersebut. Dengan demikian, tekanan perhatiannya adalah pada tindakan sekarang, karena urgensi dari persoalan yang dihadapi.

Pendekatan semacam itu umumnya ditempuh oleh para lobbyist (orang-orang yang berperan selaku juru kasak-kusuk/perunding di parlemen). Nilai-nilai yang mereka junjung tinggi ialah yang berkaitan dengan upaya untuk melakukan perubahan sosial, kadang kala demi perubahan sosial itu sendiri, namun lebih sering bersangkut paut dengan kepentingan kelompok-kelompok tertentu. Tujuan kebijakan biasanya ditetapkan dalam lingkungan kelompok-kelompok tersebut, melalui berbagai macam proses, termasuk di antaranya atas dasar keyakinan pribadi bahwa hasil akhir dari tindakan pemerintah sekarang telah melenceng arahnya atau bahkan  gagal. Karena itu gaya kerja golongan aktor reformis ini umumnya sangat radikal, kerapkali disertai dengan tindakan-tindakan demonstrasi dan konfrontasi dengan pihak pemerintah.

Melihat perbedaan-perbedaan perilaku keempat golongan aktor yang terlibat dalam proses kebijakan tersebut, tidak heran jika masing-masing golongan aktor itu saling mengecam. Golongan rasionalis sering dikecam/dikritik tidak memahami kodrat manusia. Braybrooke dan Lindblom, sebagai penganjur teori inkrementalis, malahan menyatakan bahwa golongan aktor rasionalis itu terlalu idealistis sehingga tidak cocok dengan keterbatasan kemampuan manusia dalam mengatasi masalah. Sementara itu golongan aktor teknisi kerapkali dituduh memiliki pandangan yang picik karena hanya peduli terhadap masalah-masalah sempit sebatas pada bidang keahliannya semata dan kurang peduli terhadap masalah-masalah publik yang luas, yang kemungkinan melampaui bidang keahlian yang dikuasainya. Golongan aktor inkrementalis di lain pihak, seringkali dianggap memiliki sikap konservatif sebab mereka tidak terlalu tanggap terhadap perubahan sosial atau bentuk inovasi yang lain. Akhirnya golongan aktor reformis seringkali dituduh mau menangnay sendiri, tidak sabaran, tidak kenal kompromi, dan karena itu tidak realistis.

Skema sederhana berikut menunjukkan ciri-ciri perilaku dari masing-masing golongan aktor tersebut di atas beserta kritik-kritik yang dilontarkan orang terhadapnya.

SKEMA:

AKTOR-AKTOR YANG TERLIBAT DALAM PROSES KEBIJAKAN DAN PERILAKUNYA

KARAKTERISTIK

Golongan Aktor

Peran

Nilai-nilai

Tujuan

Gaya Kerja

Kritik

Rasionalis Analisis kebijakan/ Perencana Metode Dapat ditetapkan sebelumnya Komprehensif Tidak memahami keterbatasan manusia
Teknisi Ahli/Spesialis Pendidikan/ Keahlian Ditetapkan pihak lain Eksplisit Terlampau picik
Inkrementalis Politisi Status quo Karena tuntutan baru Juru tawar Konservatif
Reformis Pelobi Perubahan sosial Karena masalah mendesak Aktivis Tidak realistis/ tidak kenal kompromi

Tabel 2.1

Sedangkan dalam Imron. A (2008) dijelaskan bahwa aktor perumusan kebijakan ialah:

  1. Legislatif

Legislatif sering dimaksudkan sebagai pembentuk undang-undang dan perumus kebijakan dalam suatu sistem politik. Pembuatan kebijakan tingkat tinggi ini menjadi kewenangan legialatif , tetapi dalam praktek kenegaraan tidak selalu mereka buat sendiri. Banyak legislatif  yang ketika membuat kebijakan bekerja sama dengan eksekutif, ada juga legislatif yang mendelegasikan perumusan kebijakan kepada eksekutif kemudian tinggal mengesahkan saja.

  1. Eksekutif

Eksekutif adalah pelaksana undang-undang, eksekutif juga berperan dalam merumuskan kebijakan. Selain itu eksekutif juga mempunyai kekuasaan untuk melaksanakan kebijakan yang dibuat oleh legislatif, dan kekuasaan untuk tidak melaksanakannya dengan alasan-alasan tertentu.

  1. Administrator

Administrator dikenal sebagai pembantu eksekutif, membidangi masing-masing bidang yang didepartementalisasikan. Dengan sendirinya, ia mempunyai kewenagan untuk membuat kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan departemennya.

  1. Partai politik

Partai politik adalah sekelompok orang yang terorganisir serta berusaha untuk mengendalikan pemerintahan agar dapat melaksanakan program-programnya dan menempatkan anggotanya dalam jajaran pemerintah.

  1. Interest Group

Interest group adalah suatu kelompok yang beranggotakan orang-orang mempunyai kepentingan yang sama. Kelompok ini berusaha mempengaruhi perumusan kebijakan formal. Kelompok ini berusaha agar kepentingan-kepentingan kelompoknya dapat terakomodasi dalam kebijakan yang dirumuskan oleh para perumus formal.

  1. Organisasi Massa

Adalah kumpulan orang-orang yang mempunyai cita-cita dan keinginan yang sama. Sifat organisasi ini adalah non politis. Organisasi ini dapat berdiri sendiri atau independent dan dapat juga berafiliasi dengan organisasi politik tertentu.

  1. Perguruan Tinggi

Perguruan tinggi adalah suatu lembaga di mana para elit akademik berada. Dalam perumusan kebijakan pendidikan, umumnya tidak pernah dikesampingkan. Ia memegang peranan penting, meskipun tidak berada dalam jajaran, peserta perumusan kebijakan formal. Sebab, aspirasi yang berasal dari masyarakat lewat berbagai macam saluran, umumnya dimintakan pendapatnya pada perguruan tinggi.

  1. Tokoh Perorangan

Tokoh perorangan dapat berasal dari bidang agama, politik, ekonomi, pendidikan, budaya, seni dan teknologi. Karena kapasitas pribadinya tokoh perorangan dapat saja memberikan gagasan bagi penyusunan kebijakan.